LA PERSONALIDAD JURÍDICA PARTICULAR DE LAS OI (diferente de la de los Estados)

Las Organizaciones Internacionales son sujetos bien diferentes de los Estados: 1) por su acto constitutivo, generalmente un tratado celebrado entre Estados, y 2) por el carácter secundario y funcional de su subjetividad. Examinemos estos elementos.
El acto constitutivo: un tratado (fundacional, constitutucional y unitario)
Las Organizaciones son creadas mediante tratados entre Estados. Las formas de cooperación entre Estados sin base convencional sustentan efectividades (observatorios, paternariados…), o agrupaciones de facto de sinergia y dimensión diversas (G-7/8, G-4, G20, Grupo de Río…), pero no Organizaciones Internacionales.
Conviene sin embargo precisar que para la creación de una Organización Internacional es imprescindible identificar en el tratado (o en el instrumento internacional que haga sus
veces) la voluntad de las partes al respecto. Ejemplo paradigmático fue el Tratado de la
Europea (TUE) que, a pesar de su cabecera, no concibió la Unión en 1992 como una Organización dotada por sí misma de personalidad jurídica internacional hasta la entrada en vigor del Tratado de Lisboa (2009).
Los tratados constitutivos o fundacionales de las Organizaciones Internacionales están sometidos a las reglas generales del Derecho de los Tratados (que examinaremos en su momento). Ahora bien, el tratado por el que se que crea una Organización Internacional no
es un tratado cualquiera. Su objeto vivificador de un sujeto de Derecho Internacional dotado de permanencia y voluntad propia alumbra reglas especiales dirigidas, en particular, a salvaguardar la naturaleza constitucional y la integridad del instrumento fundacional.
1) El tratado que crea una Organización Internacional tiene carácter constitucional, lo que a veces se advierte en la misma cabecera del instrumento. Así la veterana OIT llamó a su tratado fundacional Constitución, y lo mismo hacen los tratados constitutivos de otros
organismos especializados de la familia de Naciones Unidas (FAO, UNESCO, OMS…); el título Carta (de la ONU, de la OEA…) evoca la misma idea.
Sea cual sea el nomen iuris del tratado en él se encuentran las reglas básicas, esenciales, que
han de regir su funcionamiento (proclama principios y propósitos, instituye órganos, atribuye competencias, dispone procedimientos de deliberación y toma de decisiones, enuncia criterios y directrices de actuación); en definitiva, encarna el Derecho originario o
primario de la Organización.
El carácter constitucional del tratado constitutivo de una Organización (su condición de Derecho originario o primario) se manifiesta en la primacía de sus estipulaciones sobre las
decisiones, resoluciones y otros actos de la misma Organización realizados en el ejercicio de
sus competencias, es decir, su Derecho secundario o derivado. La eficaz protección del
bloque de constitucionalidad representado por el tratado fundacional de una Organización
dependerá en gran medida de que se hayan dispuesto o no medios jurisdiccionales para su
control. Ese control existe, por ejemplo, en el ámbito de la Unión Europea pero no en el de
las Naciones Unidas, con las salvedades que se harán oportunamente.
2) El tratado por el que se crea una Organización Internacional conforma una unidad que
ha de ser aceptada en su integridad. Ello afecta en particular a la entrada en vigor de la
enmienda o revisión de estos tratados que, separándose de la regla general, produce efectos
para todos los Estados miembros de la Organización una vez satisfechas las condiciones
establecidas.
Esta consideración puede ser intrascendente cuando, como ocurre en la Unión Europea
(TUE, art. 48), se condiciona la entrada en vigor de la enmienda a la ratificación unánime de
los Estados miembros de conformidad con sus respectivas normas constitucionales; pero no
lo es cuando la entrada en vigor se produce por mayoría (dos tercios es habitual). Algunas
Organizaciones modulan la mayoría prescrita exigiendo que la misma cuente con
determinados Estados miembros, como hace la Carta de Naciones Unidas (arts. 108 y 109.2)
al requerir que en los dos tercios exigidos se cuenten los cinco miembros permanentes del
Consejo de Seguridad. La minoría reacia a la enmienda se ve así en la disyuntiva de
aceptarla o retirarse del tratado. Cabe, no obstante, encontrar algún caso, como el de la OEA,
que prefiere la disfuncionalidad antes que colocar a sus miembros ante semejante dilema
(Carta de la OEA, arts. 140, 142).
Una subjetividad secundaria y funcional
Las Organizaciones Internacionales son sujetos de Derecho Internacional dotados de
personalidad jurídica propia, distinta de la de sus miembros. Como tales, tienen capacidad
para ser titulares de derechos, de los que pueden prevalerse, y obligaciones internacionales,
de cuyo (in)cumplimiento habrán de responder.
Sin embargo, “mientras que un Estado posee, en su totalidad, los derechos y obligaciones
internacionales reconocidos por el DI, los derechos y obligaciones de una entidad como la
Organización dependen de sus fines y funciones, enunciados o implícitos en su instrumento
constitutivo y desarrollados en la práctica”. Decimos por eso que la personalidad
internacional de las Organizaciones es de carácter funcional, porque frente a la plenitud de
competencias de los Estados soberanos, las Organizaciones se rigen por “el principio de
especialidad, es decir, están dotadas por los Estados que las crean de competencias de
atribución cuyos límites dependen de los intereses comunes cuya promoción esos Estados
les han encomendado”, según las reglas de cada Organización (CIJ, Legalidad del empleo
de armas nucleares por un Estado en un conflicto armado, 1996).
Las competencias de una Organización pueden ser expresas o implícitas. Las competencias
de las Organizaciones Internacionales son normalmente objeto de una formulación expresa
en el instrumento constitutivo. Sin embargo, las necesidades de la vida internacional pueden
4
4
conducir a que, para la consecución de sus fines, las Organizaciones cuenten con
competencias no expresamente previstas en los instrumentos básicos que resultan de una
práctica consentida que deviene consuetudinaria y pasa a formar parte de las reglas de la
Organización.
La doctrina de las competencias implícitas, desarrollada por la jurisprudencia internacional
sobre el modelo de los Estados de estructura federal, pretende contribuir al dinamismo y
autonomía de la Organización, facilitando la realización de los objetivos convenidos en el
tratado constitutivo en función de nuevos desafíos no expresamente previstos en él, sin tener
que recurrir para ello al procedimiento de su revisión, lento y engorroso por lo general. Se
trata sin embargo de un camino no exento de dificultades y riesgos, en la medida en que es
preciso encontrar el equilibrio entre la flexibilidad que permite adaptarse a nuevas
circunstancias y el respeto de la legalidad definido en el instrumento fundacional.
Las Organizaciones Internacionales disponen de una capacidad jurídica desigual, tanto por
lo que hace al número y diversidad de derechos y obligaciones definidos en las reglas que
les son propias como por lo que se refiere a la intensidad de su ejercicio, dependiente de las
funciones y propósitos asignados, lo que requiere una consideración caso por caso. En
términos generales puede decirse que los poderes de una Organización decrecen a medida
que se hace más universal en su composición y más general en sus objetivos.
CLASES DE OI
Tributarias de su naturaleza secundaria y funcional, las Organizaciones Internacionales son
sujetos originales sobre los que es difícil —si no imposible— elaborar una teoría general.
No obstante, recurrir a algunos criterios clasificatorios es útil para la mejor comprensión y
sistematización del plural estatuto jurídico de las Organizaciones y de sus miembros. Así,
con ánimo descriptivo, podemos distinguir las Organizaciones atendiendo a su composición
(abiertas y cerradas), objetivos (generales y sectoriales), y competencias (de cooperación y
de integración).
Organizaciones abiertas y cerradas
Las Organizaciones genuinamente abiertas aspiran a contar entre sus miembros a todos los
Estados de un universo determinado; de ahí las facilidades de sus tratados constitutivos para
la admisión de nuevos miembros, lo que no es óbice para que los que ya lo son ejerzan un
control sobre la admisión, y que sus objetivos —generales o específicos— afecten o
interesen virtualmente a la sociedad internacional en su conjunto. El más claro ejemplo de
Organización planetaria es la ONU, con 193 Estados miembros. La inevitable
heterogeneidad de los miembros de una Organización de esta clase dificulta, no obstante, el
progreso institucional y de sus capacidades decisorias.
También son abiertas las Organizaciones regionales si entendemos que en ellas prevalece la
vocación de incluir a todos los Estados localizados en una región determinada (sea
continental, intercontinental o subcontinental). La Organización de Estados Americanos
(OEA), la Unión Africana (UA) o la Liga Árabe pueden ser mencionadas como ejemplos.
Las Organizaciones cerradas (o restringidas) expresan solidaridades específicas propias de
la división de la sociedad internacional. Son Organizaciones particulares, que tienden a
confundirse con las regionales cuando esas solidaridades confluyen en un espacio
geográfico determinado. Esas solidaridades pueden ser variadísimas; así, por ejemplo,
estratégicas y de seguridad (OTAN), políticas y de defensa de los derechos humanos
(Consejo de Europa), económica y financiera (OCDE), religiosa (Organización de la
5
5
Conferencia Islámica)… A diferencia de las anteriores, las Organizaciones Internacionales
restringidas se caracterizan por las condiciones excluyentes, más o menos estrictas,
impuestas a la admisión de quienes pretenden ser sus (nuevos) miembros. De los casi cuatro
centenares de Organizaciones interestatales existentes, tres cuartas partes son de carácter
restringido o cerrado.
Organizaciones generales y sectoriales
Las Organizaciones de fines generales abarcan potencialmente todos los ámbitos en que se
producen relaciones interestatales, sea sobre una base universal (ONU) o regional (OEA,
UA, Liga Árabe), si bien es el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales su
propósito más característico, alrededor del cual giran los demás. Es raro que una
Organización cerrada o restringida sea de fines generales; de serlo, cabe pronosticar que se
trata de una Organización con vocación federalizante.
Las Organizaciones sectoriales o de fines específicos ven en cambio estatutariamente
constreñidas sus funciones a un determinado sector material, que a su vez puede
identificarse en Organizaciones abiertas o cerradas, regionales o universales. Piénsese, en un
plano universal, en los organismos especializados de la familia de Naciones Unidas y, en el
regional, en los organismos similares auspiciados por Organizaciones de fines generales,
como la OEA, la UA o la Liga Árabe.
Las Organizaciones particulares, cerradas o restringidas, suelen ser de fines específicos.
Estas son idóneas para pasar de la cooperación a la integración dentro de la política de
evolución gradual y permanente que asume la llamada concepción funcionalista.
Organizaciones de cooperación y de integración
La consideración del alcance y contenido de sus competencias lleva, por último, a distinguir
entre Organizaciones de cooperación y de integración.
Las primeras desempeñan un papel de concertación en el ámbito de las competencias
atribuidas, mediante: 1) la adopción de decisiones (que genéricamente denominamos
resoluciones), meramente recomendatorias por lo general; y 2) auspiciando y preparando
proyectos de tratados finalmente sometidos a los miembros de la Organización (o incluso a
terceros), llamados a ser contratantes.
Las Organizaciones de integración (o supranacionales) representan un modelo avanzado
caracterizado por la transferencia de competencias estatales (soberanas) a los órganos de la
Organización, a los que se dota de poder normativo con capacidad de producir efectos
jurídicos vinculantes de manera automática y uniforme en los ordenamientos internos de los
Estados miembros, primando sobre las disposiciones nacionales. El carácter gradual de todo
proceso de integración somete a estas Organizaciones a una evolución continua. La
integración avanza no sólo en función de las competencias que se van transfiriendo a la
Organización (y de su carácter, exclusivo o no), sino también –o incluso más- en la medida
en que el poder normativo de la Organización no está sólo en manos de órganos de
composición gubernamental, se ejerce por mayoría (cualificada) y se controla
jurisdiccionalmente. La Unión Europea es el arquetipo de esta clase de Organizaciones.
No hay que desdeñar por eso el papel que, frente al modelo de integración, desempeña el
muchísimo más frecuente de la cooperación interestatal. Ajustado como un guante a los
caracteres de la sociedad internacional, permite ir creando solidaridades de base sobre las
que sustentar y desarrollar las relaciones entre los miembros que, a la postre, constituirán un
condicionante del ejercicio de su soberanía.

Deja un comentario

La moderación de comentarios está activada. Su comentario podría tardar cierto tiempo en aparecer.